ตำนานการจัดการทรัพยากรที่ดินของรัฐ ฉบับ(ลำเอียง) : ยิ่งอ้วนแม่ยิ่งให้กินมาก ยิ่งผอมแม่(ทำไม?)ไม่ให้กิน

ตำนานการจัดการทรัพยากรที่ดินของรัฐ ฉบับ(ลำเอียง) : ยิ่งอ้วนแม่ยิ่งให้กินมาก ยิ่งผอมแม่(ทำไม?)ไม่ให้กิน

จากที่กลุ่มจับตาปัญหาที่ดิน(Land watch) ได้นำเสนอและติดตามข่าวรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้ลงนามอนุมัติให้ บริษัท เคทีดี พร็อพเพอร์ตี้ ดีเวลลอปเมนท์ จำกัด (บริษัทลูกของบริษัทกระทิงแดง) ใช้ “ที่สาธารณะห้วยเม็ก” เนื้อที่ประมาณ 31 ไร่ 2 งาน เป็นที่กักเก็บน้ำสำหรับโรงงานน้ำดื่มและเครื่องดื่มอย่างต่อเนื่องมาแล้วนั้น  ครั้งนี้จึงอยากจะชวนให้ผู้อ่านให้ลองมองภาพกว้างขึ้น นำหลายกรณีปัญหามาเชื่อมโยงกันและมองอย่างเป็นระบบ

เบื้องต้นผู้เขียนจะชวนรู้จักถึงประเภทและอำนาจของการจัดการที่ดินอย่างกว้างๆในประเทศไทยกันก่อน ประการแรก หากเราแบ่งตามกฎหมายประเทศไทย จะแบ่งประเภทของที่ดินเป็น 2 ประเภท คือ ที่ดินของรัฐ (ที่ดินป่าไม้ ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณะประโยชน์ ที่สงวนหวงห้าม พ.ศ. 2487 เป็นต้น)  และที่ดินของเอกชน[1] (ซึ่งในบทความชิ้นนี้ เราเน้นลงไปถึงที่ “ที่ดินของรัฐ”)  โดยเป็นไปตามผลของ ประมวลกฎหมายที่ดิน พุทธศักราช 2497 มาตรา 2  ซึ่งบัญญัติไว้ว่า “ที่ดินซึ่งมิได้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของบุคคลหนึ่งบุคคลใดให้ถือว่าเป็นของรัฐ เพราะฉะนั้นที่ดินใดๆก็ตามที่ไม่อยู่ในกรรมสิทธิ์ครอบของบุคคลอย่างเราๆท่าน อย่างถูกต้องตามประมวลกฎหมายที่ดินฉบับนี้ นั้นหมายความว่าเป็น “ที่ดินของรัฐทั้งหมด”  และรัฐก็เป็นเจ้าของที่ดินเกินกว่าครึ่งหนึ่งของเนื้อที่ “ที่ดิน” ในประเทศไทยตามที่ใส่อ้างอิงให้เห็นไปแล้วนั้นเอง (ประเทศไทยมีที่ดินของรัฐอยู่ 57.26% หรือ 183,634,507 ไร่)

  การสถาปนาขยายอำนาจรัฐเหนือทรัพยากรที่ดินและป่า

เนื้อที่ประเทศไทยปัจจุบันที่เรานำมาคำนวณเนื้อที่ “ที่ดิน” นั้น ขอบเขตที่มีอยู่ไม่ได้เกิดขึ้นมาพร้อมกับการกำเนิดของโลก แต่เป็นผลจากการปรับตัวเป็นรัฐชาติ (Nation state) สมัยใหม่  ในการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ 5 นี้เอง  ซึ่งนอกจาการรวบรวมหรือเข้าครอบครองรัฐเล็กๆ และแบ่งเขตแดนด้วยเส้นแผนที่กับประเทศเพื่อนบ้าน ประเทศมหาอำนาจที่เป็นเจ้าอาณานิคมแล้ว  รัฐไทยซึ่งเป็นรัฐสมัยใหม่ก็ได้รวบอำนาจการตัดสินใจต่างๆ เข้ามารวมอยู่ที่กรุงเทพมหานคร  อ้างและโอนอำนาจเหนือทรัพยากรเป็นของรัฐอย่างเด็ดขาด    ซึ่งแน่นอนว่า “รัฐไทย” ในสมัยนั้นย่อมได้ สิทธิที่มากกว่า อำนาจที่มากกว่า  “ชุมชน” “หมู่บ้าน”  ซึ่งล้วนแต่เป็นหน่วยการปกครองห่างไกล ที่แตกต่างทั้ง  วิถีชีวิต วิถีวัฒนธรรม ในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติต่างๆในยุคเริ่มต้นของการสะสมทุนพัฒนาประเทศ(ยุค 1.0)  จนกลายเป็นมรดกตกทอดชิ้นใหญ่ ชิ้นสำคัญของระบบราชการปัจจุบันที่สามารถดำเนินนโยบายต่างๆได้โดยไม่ค่อยพิจารณาถึงความสำคัญของ “คน” ผู้อยู่ในท้องถิ่นต่างๆซึ่งเป็นผู้มีส่วนร่วมได้ส่วนเสียหลัก เช่น การให้สัมปทานป่าไม้โดยรัฐและการประกาศเขตป่าสงวนทับที่ดินทำกินของชาวบ้าน  การประกาศยกเลิกพื้นที่สาธารณะประโยชน์เพื่อให้เอกชนใช้  การใช้อำนาจพิเศษกำหนดเขตที่ดินให้กลายเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นต้น

คำถามสำคัญคือ  แล้ว “รัฐ” ที่มีอำนาจในการจัดการที่ดินมากมายขนาดนี้ ก่อให้เกิดปัญหาอย่างไร?        ซึ่งหากเราจะตอบคำถามนี้  เราต้องย้อนกลับไปถึงการจัดแบ่งประเภทที่ดินตามกฎหมายในข้างต้น เพราะนอกจากที่ดินของรัฐแล้ว อย่าลืมว่าสิ่งที่เกิดขึ้นในเวลาใกล้เคียงกันกับสถาปนาขยายอำนาจรัฐเหนือทรัพยากรที่ดินแต่เกิดผลกระทบขึ้นช้ากว่าก็คือ  “การใช้เกณฑ์กรรมสิทธิ์ที่ดินแบบโฉนดอย่างตะวันตกมาเป็นหลักการตรวจสอบสิทธิเอกชนหรือชุมชนอย่างเคร่งครัด[2]”  แล้วทำไม? ผลของการใช้ระบอบกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคลในที่ดิน ซึ่งขยายตัวพร้อมกับการเติบโตของระบบเศรษฐกิจทุนนิยม จึงส่งผลกระทบสัมพันธ์กับการมีอำนาจมากมายในการจัดการที่ดินของรัฐ     เราจึงอยากให้ท่านผู้อ่านได้เห็นตัวเลขเหล่านี้


จากแผนภูมิข้างต้นแสดงให้เห็นว่า กลุ่มผู้มีรายได้สูงที่สุด 10-20% ถือครองที่ดินรวมกัน 80% และคนจนที่สุด10-20% ถือครองที่ดินรวมกันเพียง 0.24% เท่านั้น คิดเป็นสัดส่วนห่างกันประมาณ 800 เท่า ซึ่งในเมื่อคนจนเข้าไม่ถึงที่ดิน ข้อหาการบุกรุกป่า(ที่ดินของรัฐ) จึงต้องตกอยู่กับผู้ยากไร้  ซึ่งไม่ว่าจะเป็นความจริงหรือไม่เป็นความจริงแต่ตัวเลขก็แสดงให้เห็นว่าในที่ดินของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นป่าสงวนแห่งชาติ 450,000 ไร่ ป่าอนุรักษ์ (อุทยานแห่งชาติ, เขตรักษาพันธุ์ฯ) 185,916 ไร่  ที่สาธารณประโยชน์(ไม่มีข้อมูลขนาดของพื้นที่) และที่ราชพัสดุ  161,932 ไร่  รวมเนื้อที่ประเภทที่ดินของรัฐแต่ละประเภท (ไม่น้อยกว่า) 797,848 ไร่ มีจำนวนประชากรที่อยู่อาศัยและทำกินในเขตที่ดินของรัฐรวมกว่า 11,919,006 คน[3]

จำนวนของประชาชนมากมายขนาดนี้ไม่ใช่ผู้บุกรุกทั้งหมดอย่างแน่นอน อย่างที่กล่าวในตอนต้นว่ามีประชาชนส่วนหนึ่งที่มีวิถีชีวิตและอยู่อาศัยในเขตป่ามาก่อนการสถาปนาขยายอำนาจรัฐเหนือทรัพยากรที่ดินและป่า(ก่อนการประกาศใช้กฎหมายพื้นที่ป่าต่างๆ) เพราะฉะนั้นอาจกล่าวได้ว่า การที่ “รัฐ” ที่มีอำนาจในการจัดการที่ดินมากมายขนาดนี้ ก่อให้เกิดปัญหาในสองชั้นที่สัมพันธ์กันอยู่กล่าวคือ

1.อำนาจในการจัดการทรัพยากรที่ดินของรัฐที่มากเกินไป ก่อให้เกิด “ปัญหาว่ารัฐจะจัดการทรัพยากรที่ดินที่รวมศูนย์อยู่ในนามที่ดินของรัฐเหล่านี้อย่างไร มีมาตรฐานเท่าเทียม ยุติธรรมหรือไม่ และจะอนุญาตไปเพื่อประโยชน์แก่ คนกลุ่มใดของสังคม?” (เช่นในกรณียกที่ดินสาธารณประโยชน์ให้เอกชน การยกเลิกเขตป่าไม้ให้เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ) ซึ่งยังไม่รวมถึงการ “การคอร์รัปชันทางเศรษฐกิจและแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ”[4]  ผ่านอำนาจของราชการซึ่งมีโอกาสยากมากที่ประชาชนทั่วไปจะตรวจสอบ ซ้ำร้ายรัฐไทยและข้าราชการไทยยังไม่มีท่าทีที่จะคืนสิทธิในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เช่น ป่าไม้-ที่ดิน แก่ชุมชนดั่งเดิม แม้ว่าประชาชน ชุมชน ชาติพันธุ์ที่อยู่อาศัยในเขตป่าจะเคลื่อนไหวเรียกร้องมานานหลายทศวรรษก็ตาม กลับยิ่งมีความพยายามรวมศูนย์อำนาจให้แน่นหนากว่าเดิมภายใต้อำนาจราชการ ในชื่อ คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ(คทช.)

2.ในฐานะของผู้จัดการเก็บและแบ่งสรรทรัพยากรใหม่แก่คนทุกกลุ่มในสังคม “รัฐไทย” ไม่(เคย)ได้ทำหน้าที่อำนวยให้เกิด การจัดสรร การกระจายอย่างเป็นธรรม(มาตรการ นโยบายต่างๆ เช่น ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า การจำกัดการถือครอง ธนาคารที่ดิน) ในที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์เอกชน   ซึ่งกลายเป็นแรงกดดันและความซับซ้อนให้กับปัญหาในชั้นที่ 1 มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม

ตัวอย่างรูปธรรมของปัญหาโดยเปรียบเทียบให้เห็นความลำเอียง

กรณี คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 17/2558 ประกาศพื้นที่เขตเศรษฐกิจในจังหวัดนครพนมของรัฐบาล โดยใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) พ.ศ.2557 ในการเพิกถอนสภาพที่ดินตามกฎหมายต่างๆ สำหรับจังหวัดนครพนม มีผลเป็นการถอนสภาพความเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันของที่ดินในท้องที่ตำบลอาจสามารถ อำเภอเมืองนครพนม  ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง(นสล.)เลขที่ 7941 เนื้อที่ 1,408 ไร่ ซึ่งการประกาศครั้งนี้ทำให้มี ทหารพร้อมอาวุธ ตำรวจ เจ้าหน้าที่ป่าไม้ ฝ่ายปกครอง ผู้ใหญ่บ้าน และปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลอาจสามารถ รวมนับสิบนาย เข้าตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ “โคกภูกระแต” ตามคำสั่ง คสช.ที่ 64/2557 และ 66/2557 ในพื้นที่บ้านห้อม หมู่ 11 ต.อาจสามารถ โดยกระจายกำลังเข้าควบคุมตัวชาวบ้าน 14 คน แจ้งเพียงว่า เชิญไปคุยกับที่ดินจังหวัด หรือผู้ว่าฯ และนายอำเภอ โดยไม่ยินยอมให้ทำธุระส่วนตัวก่อน และบางรายถูกทหารเอาปืนจี้เร่งให้ไป แต่แล้วเจ้าหน้าที่กลับพาชาวบ้านไป สถานีตำรวจภูธรเมืองนครพนม ควบคุมตัวไว้ในห้องสอบสวนนานกว่า 5 ชั่วโมง ก่อนแจ้งข้อกล่าวหาว่า บุกรุกแผ้วถางที่สาธารณประโยชน์[5] หลังจากชาวบ้านต่อสู้คดีจนในที่สุด วันที่ 26 มกราคม 2560 ศาลจังหวัดนครพนมอ่านคำพิพากษา สั่งยกฟ้องจำเลยทั้งหมด 29 รายข้อหา บุกรุก แผ้วถาง ที่สาธารณประโยชน์ “โคกภูกระแตบ้านไผ่ล้อม” เนื่องจากชาวบ้านขาดเจตนาบุกรุกพื้นที่สาธารณะดังกล่าว ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับกรณีของการอนุมัติให้ บริษัท เคทีดี พร็อพเพอร์ตี้ ดีเวลลอปเมนท์ จำกัด ใช้ที่สาธารณะห้วยเม็ก บ้านหนองแต้ หมู่ 6 ต.บ้านดง อ.อุบลรัตน์ จ.ขอนแก่น เนื้อที่ประมาณ 31 ไร่ 2 งาน เป็นที่กักเก็บน้ำสำหรับโรงงานน้ำดื่มและเครื่องดื่ม ตามหนังสือของมหาดไทย ที่ มท 0208.4/886 แล้วนั้น  ดูเหมือนว่า ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกัน นั้นจะมีมาตรฐานไม่เท่ากันในสายตาของรัฐ หรือว่าสำหรับ เพื่อกิจการของเอกชน(รายใหญ่ๆ)แล้ว  รัฐสามารถรักษา(สอง)มาตรฐานระหว่างคนจนและคนรวยได้เสมอ  เพราะเป็นมาตรฐานเดียวของการใช้อำนาจจัดการที่ดินในมือรัฐ!!!

 

เมื่อมาถึง ณ จุดนี้ ให้เราลองสมมุติว่า “รัฐ” เป็นเสมือน “แม่” คนหนึ่งมีสิทธิและอำนาจเต็ม ที่จะ “บริหารจัดการ”(ตัดสินใจว่าจะแบ่งให้ใคร ทำอะไร เพื่ออะไร)   “ทรัพยากร” (เงินในบ้าน ไม่รวมที่พ่อแอบไว้ ค่าขนม ค่าอาหารลูกๆทุกคน)   แม่ที่ชื่อ “รัฐไทย” มีเงินอยู่มากกว่าครึ่งของเงินที่มีอยู่ในบ้าน แม่มีลูกสองคน พี่คนโตเป็นคนอ้วนมีความสามารถในการเปิดตู้เย็นหยิบขนมในส่วนของตนเองได้กินอยู่แล้ว  แต่น้องคนเล็กนอกจากจะผอมโซ ตัวเตี้ยจนไม่มีความสามารถในการปีนไปหยิบขนมในตู้เย็นแล้ว ทุกครั้งที่แม่แบ่งเงินของตัวเองออกไปซื้ออาหารเสริมมื้อพิเศษ พี่ชายจะได้กินเสมอจนอ้วนเอาอ้วนเอา ผิดกับน้องคนเล็กที่ผอมโซลงทุกวัน และแม่ก็ไม่เคยคิดจะจัดอาหารเสริมพิเศษให้เลย ซ้ำร้ายเวลามีคนขโมยเงินแม่ แม่มักจะโทษว่าน้องคนเล็กพยายามจะขโมยเงินแม่ไปซื้ออาหารเสมอ!!!   

น้องขโมยเงินแม่???  จากเดือนมิถุนายนปี พ.ศ. 2557 – มีนาคม พ.ศ. 2560 ข้อมูล กอ.รมน. รายงานว่ามีผู้ต้องหาถูกจับกุม 1,785 คน ยึดที่ดินได้ 151,386 ไร่ ในที่นี้ไม่ทราบว่ามีกี่กรณีที่พี่หรือเป็นน้องที่ขโมยเงินแม่ แต่ที่แน่ๆช่วงนี้  “แม่ซื้อเครื่องชูกำลังให้พี่ดื่มเป็นพิเศษ”

สุดท้ายแล้ว   นิทานเรื่องนี้สอนให้รู้ว่า  “เมื่อการพัฒนามีส่วนที่มีคนได้มีส่วนที่มีคนเสีย เพราะฉะนั้นกระบวนการที่จะตัดสินว่าใครได้ หรือใครเสียจึงเป็นสิ่งที่สำคัญ ฐานทรัพยากร เศรษฐกิจ จึงเกี่ยวของกับการเมือง(โดยเฉพาะหลักประกันอย่างระบอบประชาธิปไตย) ที่สามารถสร้างการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจการใช้ทรัพยากรอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม”[6]

อ้างอิง

[1] ประเทศไทยมีที่ดินของรัฐอยู่ 57.26% หรือ 183,634,507 ไร่ และ ที่ดินเอกชน 42.74% หรือ 138,243,431 ไร่ : ที่มา: อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์, 2558

[2]เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ 2536ก:113

[3] รายงานคณะกรรมาธิการวิสามัญแก้ไขปัญหาที่ดิน ฯ สภาผู้แทนราษฎร, 2553; อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ 2556

[4] การคอร์รัปชันทางเศรษฐกิจ และการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic Corruption or Rent Seeking)หมายถึง การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งฝ่ายการเมือง และฝ่ายข้าราชการ ได้ทำการขายทรัพย์สินของรัฐต่างๆ ที่พวกเขาเหล่านั้นเป็นผู้ถือครองสิทธิในการจำหน่ายแต่เพียงผู้เดียว เพื่อการแสวงหาค่าตอบแทนที่ได้รับจากการขายสินค้า หรือบริการสาธารณะที่พวกเขาได้ครอบครองอยู่ ซึ่งผู้เขียนตีความตามความหมายนี้

[5] อ้างอิงจาก http://www.tlhr2014.com/th/?p=3108

[6] ได้ฟังIdeaประโยคนี้มาจาก“อ่านเศรษฐศาสตร์การเมือง” กับ “ อาจารย์ วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตรและอาจารย์ปกป้อง จันทร์ วิทย์ ขอขอบพระคุณ 101 มา ณ โอกาสนี้ ที่ได้ขอยืมมาปรับกับเรื่องการจัดการทรัพยากร”

ความคิดเห็น